de Cristina Ivan și Diana Cociaș, SCA Ivan și Asociații
Fiecare român cunoaște povestea: se anunță o autostradă, un spital regional, o cale ferată modernizată. Se taie panglica de început de șantier, se promite un termen. Apoi termenul trece. Apoi mai trece unul. Iar explicația oferită publicului este, invariabil, una dintre două: „constructorii nu-și fac treaba” sau, în oglindă, „statul nu plătește”.
După ani petrecuți în interiorul celor mai complexe proiecte de infrastructură din România, în proceduri de atribuire, în execuție și în dispute — putem spune ca aproape niciodată realitatea nu încape în vreuna dintre cele două explicații. Marile proiecte de infrastructură nu întârzie dintr-un singur motiv și rareori din culpa exclusivă a unei singure părți. Întârzie pentru că sunt mecanisme juridice, tehnice și financiare de o complexitate considerabilă, administrate într-un sistem care, prin modul în care distribuie riscul și răspunderea, pedepsește decizia și recompensează prudența excesivă.
Prima sursa de întârziere a unui proiect este procedura de atribuire, căci acolo se poate pierde primul an sau chiar mai mult. Orice licitație importantă adună astăzi un număr semnificativ de ofertanți, iar diferențele dintre ei se joacă pe elemente de detaliu: experiența similară, punctajele acordate factorilor de evaluare, prețul. Ofertantul care se consideră vătămat printr-un act al autorității contractante are, în temeiul legii, dreptul de a-l contesta — mai întâi, de regulă, la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, apoi, pe calea plângerii, la curtea de apel. Acest drept nu este o anomalie a sistemului, ci o garanție a lui: remediile și căile de atac există tocmai pentru ca atribuirea contractelor finanțate din bani publici să nu rămână la discreția autorităților. Exercitarea lor are însă un cost inevitabil în timp: o procedură contestată poate rămâne suspendată luni de zile, uneori peste un an, în vreme ce, în percepția publică, proiectul figurează deja ca „început”.
Aici se cuvine corectată o alta neînțelegere frecventă: contestația nu este un capriciu al ofertanților care „nu știu să piardă”, ci, in multe cazuri, ea semnalează exact viciile care ar exploda mai târziu, în faza de execuție — o ofertă câștigătoare al cărei preț nu acoperă costurile reale ale lucrării, o evaluare superficială a propunerii tehnice etc. Un sistem matur tratează contestația ca pe un control de legalitate exercitat la momentul la care remedierea este încă posibilă, nu ca pe un obstacol în calea proiectului.
A doua sursă de întârziere se consumă tot înainte de șantier, la momentul evaluării ofertelor. Legislația achizițiilor publice obligă autoritatea contractantă să verifice ofertele al căror preț apare neobișnuit de scăzut față de valoarea estimată a contractului. Ofertantul prezintă justificări, autoritatea le analizează și decide. Pe hârtie, mecanismul pare suficient. În practică, o justificare formal corectă poate fi construită pentru aproape orice nivel de preț, iar dacă autoritatea alege să o accepte la valoarea ei declarativă, fără a o confrunta cu realitatea economică a sectorului, verificarea devine o formalitate, nu o protecție.
Consecința este previzibilă și o regăsim, de peste un deceniu, în dosarele litigioase ale marilor proiecte, căci un contract atribuit la un preț nesustenabil nu se execută la prețul ofertat. Se execută la prețul ofertat plus tot ceea ce reușește Antreprenorul să recupereze pe parcurs — prin modificări contractuale, revendicări, prelungiri ale duratei de execuție. Iar atunci când recuperarea nu mai este posibilă, șantierul încetinește, se oprește sau se ajunge la reziliere — adică la o nouă procedură de atribuire, la alți doi-trei ani pierduți și, aproape întotdeauna, la un cost final superior, suportat din fonduri publice. Prețul cel mai mic pare o economie pentru budget, dar dincolo de un anumit punct, este doar o problemă amânată — și amânată pe banii tuturor.
Ce se întâmplă cu adevărat pe șantier
Odată începută execuția, intrăm în teritoriul cel mai puțin înțeles public: administrarea zilnică a contractului. Marile proiecte de infrastructură din România se derulează pe contracte standardizate — fie condițiile internaționale FIDIC, fie condițiile generale aprobate prin HG nr. 1/2018, așa-numitul „contract național”. Ambele au o arhitectură precisă: orice eveniment susceptibil să afecteze costul sau durata lucrărilor — un amplasament care se dovedește diferit de studiile geotehnice inițiale, rețele de utilități nefigurate în planuri, exproprieri întârziate, modificări ale soluției tehnice — trebuie notificat în termene stricte, documentat riguros și soluționat prin mecanismele pe care contractul însuși le pune la dispoziție: determinări ale Inginerului sau decizii ale Supervizorului, revendicări, prelungiri ale duratei de execuție, ajustări.
Aici se despart proiectele care avansează de cele care se blochează. Nu există contracte perfecte și nu există antreprenori perfecți — întârzieri vor exista, modificări vor exista, dispute vor exista. Întrebarea relevantă nu este „dacă”, ci „sunt părțile pregătite când apar?“. Aceste contracte au o trăsătură pe care mulți o descoperă prea târziu: dreptul substanțial există numai în măsura în care a fost exercitat procedural. Antreprenorul care notifică în termen și își fundamentează revendicările tehnic și juridic deține un instrument de lucru. Cel care deschide contractul abia când apare problema constată, de regulă, că termenele contracuale au expirat — iar odată cu ele, și dreptul, oricât de întemeiat ar fi fost pe fond.
De cealaltă parte a mesei, dificultatea este simetrică. O notificare de revendicare este percepută adesea, la nivelul autorității, ca un act ostil — o tentativă de a obține „bani în plus”. În logica ambelor cadre contractuale, mecanismul revendicărilor a fost însă conceput exact invers: ca un sistem de avertizare timpurie, care aduce o problemă la cunoștința părților cât timp ea mai poate fi soluționată în interiorul contractului, prin dialog, iar nu în fața instanței sau a tribunalului arbitral. Când notificarea este tratată ca început de conflict, iar nu ca început de analiză, problema tehnică de astăzi devine litigiul de peste trei ani iar șantierul plătește diferența în luni de stagnare.
Mai există un factor de întârziere despre care se vorbește rar, deși practicienii îl întâlnesc constant — și el nu ține de oameni, ci de modul în care sistemul distribuie răspunderea în jurul lor. Persoana care aprobă o prelungire de termen justificată sau o revendicare întemeiată se expune controalelor ulterioare, auditului, uneori suspiciunii publice, chiar și atunci când decizia sa este pe deplin legală și conformă contractului. Persoana care amână, solicită încă un aviz, încă o verificare, nu își asumă, aparent, niciun risc. Într-o asemenea arhitectură instituțională, prudența excesivă devine comportamentul rațional iar proiectul plătește prețul, mai întâi în luni de blocaj, apoi, nu de puține ori, în despăgubiri stabilite de instanțe sau de tribunale arbitrale, la care se adaugă cheltuielile aferente unor proceduri care puteau fi evitate.
Experiența ne-a arătat însă un lucru care contrazice percepția comună: cei aflați de partea autorităților nu sunt adversarii proiectului. Sunt, în imensa lor majoritate, profesioniști care doresc să adopte o decizie corectă și care au nevoie de un singur lucru: temeiul legal și contractual clar care le permite să o adopte fără a se expune. Când acest temei este așezat pe masă — argumentat, documentat, verificabil — decizia se ia. Blocajele nu se nasc, de regulă, din rea-voință, ci din absența unui dialog tehnico-juridic aplicat între părți; iar rolul consultanților, de ambele părți ale mesei, este tocmai acela de a-l face posibil.
Deci cine e de vină?
Răspunsul incomod este că, de cele mai multe ori, nimeni și toată lumea în același timp — pentru că sistemul funcționează exact așa cum a fost calibrat să funcționeze. Câtă vreme atribuirea contractului este tratată ca finalul procesului — cu festivitate, panglică tăiată și comunicate de presă — iar nu ca începutul etapei cu adevărat dificile, proiectele vor continua să întârzie. Atribuirea nu este obiectivul, obiectivul este autostrada pe care se circulă, spitalul care primește pacienți, calea ferată pe care trenul ajunge la timp.
Regula de aur rămâne aceeași pentru toți cei implicați — autorități, antreprenori, consultanți: contractul trebuie să rămână un instrument de lucru, nu un câmp de luptă. Cine îl administrează zi de zi, notificare cu notificare, document cu document, ajunge la recepție, iar cine îl deschide abia când apare conflictul ajunge în instanță.
Și, între timp, noi toți așteptăm autostrada.
Foto: SCA Ivan și Asociații
